Réforme des institutions : un projet à minima d’Emmanuel Macron…

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Le palais Bourbon, siège de l'Assemblée nationale française.

Après des semaines de tractation entre majorité et opposition,  le Premier ministre, Edouard Philippe, a présenté le projet gouvernemental de réforme des institutions. 

Devant être discuté initialement devant le congrès du parlement en 2018, l’examen du texte est renvoyé en 2019, signe que l’accord avec le Président du Sénat, Gérard Larcher, n’est pas encore entièrement finalisé.  

Si ce projet ne recueillait pas une majorité des 3/5 lors d’un prochain congrès, Emmanuel Macron devra éventuellement organiser un référendum à haut risque pour lui…

Si certains points du projet vont légèrement dans le bon sens, celui-ci reste globalement très timide, en particulier sur le nombre de députés qui seront élus à la proportionnelle : 
  • 30% de parlementaires en moins, le nombre de députés (577) et de sénateurs (348) seront réduits respectivement à 404 et 244.
  • 15% des députés seront élus à la proportionnelle.  
  • Le nombre de mandats identiques, complets et consécutifs sera limité à trois pour les parlementaires et présidents d’exécutifs locaux. 
  • Une référence explicite à la Corse sera inscrite dans la constitution. 
  • Les pouvoirs du conseil supérieur de la magistrature seront renforcés pour la nomination et l’exercice du pouvoir disciplinaire des magistrats du parquet. 
  • La cour de justice de la République, chargée de juger les ministres, sera supprimée. 
  • Le Conseil économique, social et environnemental (CESE), actuellement composé de 233 membres sera réduit de moitié.
Tels sont les principaux points de la réforme des institutions. Parmi les sujets les plus importants, c’est naturellement la « dose » de proportionnelle pour les élections législatives de 2022 qui a été au cœur du débat.  

Une proportionnelle en peau de chagrin

La dose de députés élus à la proportionnelle, promise par Emmanuel Macron, sera de 15% pour permettre à « toutes les sensibilités d’être justement représentées » mais cette dose devrait être au minimum de 50 %, l’autre moitié pouvant être élue au scrutin majoritaire de circonscription comme cela se fait dans une écrasante majorité de pays européens.  
La raison de ce pourcentage minime est simple : les conseillers d’Emmanuel Macron, en effectuant des projections calquées sur les résultats des législatives de 2017, ont réalisé qu’une dose de proportionnelle supérieure à 15%  appliquée à la nouvelle Assemblée fragiliserait les chances du chef de l’État d’obtenir une majorité absolue en 2022. En réalité, Emmanuel Macron veut conserver le fait majoritaire induit par la Ve République qui évite au président d’avoir une chambre fragmentée ou difficilement gouvernable.
Mais aujourd’hui et surtout après l’abstention des électeurs les 11 et 18 juin 2017 avec 51,3% au premier tour (le plus fort taux d’abstention depuis l’introduction du suffrage universel en 1848), il n’y a plus aucune raison de continuer à élire nos députés au scrutin majoritaire. Avec 32,3% des voix exprimées au premier tour et seulement 15,4% des électeurs inscrits, La République en marche et le Modem ont obtenu au second tour 350 députés sur un total de 577, soit plus de 60% des sièges à l’Assemblée nationale.  
Outre le caractère anti-démocratique du scrutin majoritaire, un deuxième scandale réside dans le fait d’avoir découpé les 577 circonscriptions législatives actuelles (555 en métropole et 22 en Outre-mer) selon les mêmes miroirs déformants que pour le découpage des cantons : sur-représentation de certaines populations, sous-estimation d’autres, volonté de voir au moins deux députés par département sans tenir compte du nombre d’habitants, etc. 
Le dernier charcutage des circonscriptions, opéré par un orfèvre en la matière – Charles Pasqua – date de 1986 et il était fondé  » officiellement  » sur le dernier recensement de 1982. C’est ainsi qu’à Saint Pierre et Miquelon le 18 juin 2017, il a fallu 1886 voix sur 4974 inscrits pour élire un député alors que dans la dixième circonscription des BdR, il en a fallu 22 976 sur un total de 106 109 inscrits !  
Comment seront fixées les limites des futures circonscriptions électorales ? Cela suppose de redéfinir les frontières des circonscriptions actuelles en les agrandissant mais de de façon à respecter enfin le principe de l’égalité des voix, bafoué depuis 1958 mais rien n’est moins sûr… 

Une vraie réforme du Sénat est indispensable   

La plupart des états dans le Monde connaissent ou ont connu l’existence d’une seconde chambre parlementaire, le plus souvent liée à leur histoire nationale. Généralement, cette deuxième chambre était créée à l’origine pour préserver les intérêts de catégories sociales devenues minoritaires dans la société. Elle s’est maintenue, au cas par cas selon les pays et son existence a été justifiée, par ses initiateurs, par de nouvelles fonctionnalités constitutionnelles ou politiques, souvent très discutables. 
Le Sénat est renouvelable par moitié depuis 2011, après avoir été renouvelable par tiers tous les trois ans, à partir de 1958. Les sénateurs, au nombre de 348, sont élus pour six ans au niveau départemental par un scrutin soit proportionnel (dans 52 % des cas), soit uninominal à deux tours (dans 48 % des cas) par un collège composé de 150 000 grands électeurs : députés, conseillers généraux, conseillers régionaux et délégués des conseils municipaux.  
L’ensemble de ces grands électeurs ne représente que 0,25 % de la population ! Le poids écrasant des délégués des conseils municipaux (95% du collège), accentué par le fait que 98% des communes françaises comptent moins de 9 000 habitants, contribue à faire du Sénat une chambre vouée à la défense quasi exclusive des intérêts ruraux au détriment de l’intérêt général.
Historiquement, le Sénat n’a eu de cesse de s’opposer aux réformes modernisatrices, comme le PACS, la parité ou encore l’indépendance de la justice. Pendant la première alternance, de 1981 à 1986, 42% seulement des lois ont été adoptées d’un commun accord entre les deux chambres, contre 95% lors des législatures précédentes. Dans 40% des cas, le blocage exercé par le Sénat a été tel que le gouvernement s’est vu dans l’obligation de demander à l’assemblée nationale de statuer en dernier ressort.  
« Le Sénat a un privilège exorbitant et imparable, celui de tout bloquer » indiquait jadis le Général De Gaulle qui a tenté d’en faire une sorte de super Conseil économique et social composé de représentants de tous les intérêts de la société. La nécessité d’une seconde chambre consultative représentant les collectivités territoriales et les organisations économiques, familiales, intellectuelles avait été énoncée dans son discours de Bayeux le 16 juin 1946. L’échec du référendum du 27 avril 1969 où le Non l’a emporté par 52,41% des suffrages, a vu la fin de ce projet. 
Avec un peu d’ambition et de courage, on pourrait à nouveau proposer de fusionner le Sénat et le CESE au sein d’une nouvelle chambre exerçant une fonction consultative et ne disposant d’aucun pouvoir de blocage : 
  • L’intérim du président de la République serait exercé par le premier ministre et non plus par le président du Sénat.  
  • La nouvelle assemblée n’aurait plus l’initiative des lois.  
  • Les projets et propositions de révision constitutionnelle seraient adoptés à la majorité absolue des députés puis soumis au référendum et non plus par le congrès (Assemblée nationale + Sénat).   
La composition de cette nouvelle assemblée pourrait être la suivante : 300 représentants au total au lieu de 581 (348 sénateurs + 233 membres du CESE) :  
  • 150 membres représentant les collectivités territoriales de métropole et d’outre-mer élus à la proportionnelle intégrale dans le cadre des circonscriptions régionales. 
  • 150 autres représentant les activités économiques, sociales et culturelles, désignés par des organismes représentatifs (salariés, agriculteurs, entreprises, familles, professions libérales, enseignement supérieur et la recherche, activités sociales et culturelles).  
Telles seraient les axes d’une vraie réforme de l’Assemblée nationale et du Sénat. 
Mais aujourd’hui, la LREM est favorable à une réforme à minima. 

Le Modem propose un minimum de 25% de députés élus à la proportionnelle mais François Bayrou, très amer, devra finalement s’incliner devant Emmanuel Macron. 

Les Républicains sont hostiles à toute proportionnelle à l’Assemblée nationale, à toute diminution du nombre de parlementaires et à toute réforme profonde du Sénat. 

Le PS n’a rien proposé de 2007 à 2012 et se contente aujourd’hui du statu quo. 

Quant à la France Insoumise, elle propose de convoquer une assemblée constituante pour élaborer une nouvelle constitution, avec une part de représentants élus par élection et une autre part élus par tirage au sort, mais ne fait guère de proposition concrète dans le cadre du débat actuel.  

S’il ne fait aucun doute qu’il faut aller vers une 6ème République, la diminution du nombre de parlementaires devrait être adossée à une vraie proportionnelle avec un minimum de 50% de députés élus selon ce mode scrutin et à une fusion du Sénat et du CESE au sein d’une deuxième chambre n’exerçant qu’une fonction consultative et ne disposant d’aucun pouvoir de blocage…


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